郝点亮专题调研西山煤电党风廉政建设工作

来源：一丝一毫网编辑：果洛藏族自治州时间：2025-04-05 11:06:59

经常的情况是，一个听证复审启动前，至少要经过一级的行政申诉。

况且，当人民法院不愿意受理时，完全可以有拒绝适用的理由。一方面，《行政诉讼法》已经明确授予人民法院对具体行政行为适用行政规章、规定进行审查的权力。

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有人会说，可以借鉴行政复议中的规定，人民法院受理对规章或者行政规定的起诉后，可以移送到有权处理的机关处理，然后根据处理结果来作出判决。但是以下几种情况就不能不考虑其是否可行了：第一，本级政府所做的具体行政行为依据的是上级人民政府的规章或者规定，甚至是国务院的规定。至于规章以下的行政规定，根据《行政诉讼法》第52条和第53条的规定，其对人民法院对具体行政行为的司法审查完全没有拘束力。对起诉人而言，其摆脱了违法的行政规章、规定的拘束，无需再履行其所规定的义务，对因履行违法的行政规章、规定的义务而造成的损失，还有权获得国家赔偿。关于将抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围的问题再次成为学界关注的焦点，同时也引起了社会的普遍关注。

如果人民法院在行政诉讼中对政府履行这一法定职责的行为进行有效监督，就可以解决抽象行政行为违法问题。行政规定虽然在制定程序上没有规章制定程序那样严格，但公开征求意见、取得各方共识已经是常见程序，国务院对此也有专门的要求。对于何为农民集体所有，则未作明确定义，仅在第十条列举了几种情况，即：农民集体所有的土地依法属于村民所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。

这种实践与法学理论存在着较大的脱节，不免使人疑惑：村委会究竟是否具有行政主体资格？是否可以成为行政诉讼的主体？要搞清楚村委会是否具有行政主体资格，笔者认为，首先应该从村委会行使的职权类型及权力来源开始分析。罗欧，单位为武汉大学法学院。同时，该法第十八条规定：村民委员会向村民会议负责并报告工作。实践也表明，政府往往通过对村委会相关管理职能的认可和保障，确保自身的管理行为得以顺利推行。

这种行政管理职能在具体实践中主要体现在土地管理、户籍管理、婚姻生育管理等相关方面。事实上，在实践中，村委会作为行政诉讼司法审查被告与村民对簿公堂的案件也时有发生，法学理论界有必要与时俱进，及时更新村委会的行政主体地位理论。

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这里需要注意的是，虽然实践中已出现将村委会作为行政诉讼司法审查被告的案件，但毕竟这类案件的范围还未涵盖村委会行政管理事项的全部，而且也是某些人民法院个别的开创性做法，并未体现在《村民委员会组织法》和《行政诉讼法》中，也就是说，这种做法还缺乏切实有效的制度保障，需要法学理论界更加充分的论证，并在今年修改《行政诉讼法》等法律时加以完善。村民自治事务是指《宪法》和《村民委员会组织法》授权村委会处理的事务。如果按照这一理论，村民群众无法通过行政诉讼渠道对村委会某些涉嫌违法的行为进行抗辩，往往会导致村民群众的众多权益无法得到有效保护。可见，我国的最高法律制订机关同样认为，村委会在从事特定行为时，承担着与国家行政机关同等的责任，也担负着同等的义务，其成员等同于国家行政机关工作人员，依法具有行政主体资格。

中国人地关系高度紧张的基本国情决定了政府对于土地管理的刚性要求，也直接导致了农地法制主要以行政管理为主，很少有私权性质的民事规范{4}，更多地体现为一种管理法，而非权利法。当村民对村委会拒绝出具审批同意文件的行为不服时，如果要诉诸法律，其被告只能是村委会，而不能是乡政府或乡政府土地管理部门，此时，法院在审理时显然不能适用民事法律关系，只能适用行政诉讼法律规范对村委会的行为进行司法审查了，这也证明了村委会的这些协助行为已经具有有限行政权的性质。在对广东各地的相关调查了解中笔者发现，村委会对于本村土地的承包和发包等事项，一般都有较大的话语权，村民也都承认并接受，如果没有村委会的批准，他们的土地承包、发包也难以实现。基于以上分析，概括起来，村委会主要行使两类职权：一是自治权，即管理村民自治事务。

然而长久以来，我国传统的行政法理论将村委会一概排除在行政主体之外，认为村委会只是村民自治组织，所作出的行为不属于行政行为，因此村委会的行为不能适用于行政诉讼法，不能纳入司法审查范围。具体体现在几个方面：(1)法律授权。

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【摘要】根据我国的法律规定，村委会依法管理村集体的公共事务和公益事业，承担着对本村内部事务自治管理的职能。这种现象的存在，主要有以下几个原因：1．国家在集体土地所有制上采取的有意的制度模糊{3}，使村委会承担土地管理职能成为可能。

再如，《中国公民收养子女登记办法》（民政部令第14号）第五条（二）规定：由收养人所在单位或者村民委员会、居民委员会出具的本人婚姻状况、有无子女和抚养教育被收养人的能力等情况的证明。例如《宪法》第一百一十一条第2款规定：（村委会）办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。二是有限的行政权，即基于法律、法规授权或者基层人民政府委托而行使的行政管理权限。民事法律关系最本质的特征是双方地位平等并且对有关事项协商一致，而从我国各地的村务管理工作实践来看，村民群众与村委员会的关系几乎从来就不是平等协商关系，村民群众在村委会这个组织面前几乎从来都会自觉或不自觉地将其与政府等同起来，于是一旦觉得村委会的行为侵犯了自己的合法权益，就会认为是政府侵犯了自己的权益，因此往往倾向于通过向上级政府上访的方式来解决问题，而极少通过民事诉讼途径来寻求救助。但值得注意的是，近年，除公权介入大量取得土地外，农村集体土地管理职权已逐步由自然村向村委会集中。3．由法律、法规授权的组织所作的具体行为，该组织是被告。

传统的行政法理论把村委会排除在行政主体之外，认为其行政行为不应列入司法审查范围，这种理论不利于村民依法维护自身权益。【参考文献】{1}罗豪才．行政法学[M]．北京：中国政法大学出版社，1991．80.{2}{4}陈小君．农村土地法律制度研究—田野调查解读[M]．北京：中国政法大学出版社，2004.65,97.{3}何皮特．谁是中国土地的拥有者—制度变迁、产权和社会冲突[M]．北京：社会科学文献出版社，2008.59. 进入专题：司法审查行政主体村民委员会。

第二，纳入行政诉讼司法审查时并不排斥基层人民政府的调解。在2003年《婚姻登记条例》颁布之前的《婚姻登记管理条例》规定，进行婚姻登记时须出具所在单位、村民委员会或者居民委员会出具的婚姻状况证明，该规定虽然已经于2003年取消，这也说明在2003年之前我国通过行政法规的形式授予了村委会在婚姻登记方面的管理职能。

而在行使法律、法规授予的权力以及公权所认可的管理职能时，具有有限的行政管理权，此时可视为具有行政主体资格。所谓法律授权，是指依法定授权而能够以自己的名义行使一定行政职权的行政机关以外的社会组织。

这种观点看似符合法律法规的规定，如果按照以上所说，村委会不是行政主体，村委会与村民之间的关系就不存在行政管理关系，而是一种民事法律关系，只能适用民法调整。但是，现实中村民群众接触最频繁、联系最紧密的却是村民委员会（以下简称村委会）的干部。于是问题出现了：法学专家们认为村委会不是行政主体，而村民群众却偏偏认为村委会就是政府的化身，双方似乎都认为自己的观点有充足的理由。同时，为减少公权在土地管理中的不当介入，充分发挥村委会的作用，切实维护社会稳定，广东省在2007年出台了《关于深化征地制度改革的意见》（粤府办[2007] 29号），明确提出减少和避免政府在征地过程中的过度介入和不当干预，要求对非公益性以及营利性建设项目，由用地单位与土地所有者（土地使用权人）直接协商一致后报批用地。

村集体组织实际上扮演着国家（政府）代理人的角色……国家实际上是在利用村集体组织行使着政府管理职能……{2}。由此可见，村委会是否具有行政主体地位意义重大，需要认真慎重予以研究确定，本文现就此问题作一简要论述。

村委会的自治权不同于基于法律、法规授权以及基于基层人民政府委托而行使的行政权力，其中，村委会在行使法律、法规授予的权力时，其实施的行政行为可纳入司法审查范围，此时，村委会的行政主体地位成立。已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理。

这种列举式的立法方式考虑并照顾了历史形成的三级所有，队为基础的土地确权原则，但在实际操作中，由于三级所有制度的内涵过于宽泛，权利主体难以界定，公权、私权的适用范围也不明确且长期存在冲突。比照上述法规性文件的规定，似乎村委会难以一一对号入座：村委会既不是一级国家行政机关，也不是行政复议机关，更不是行政机关内设机构或者派驻机构。

这种制度设计既延伸了公权对土地的管理要求，也保障了村委会的利益诉求，更强化和认可了村委会作为管理者的主体地位。这也充分说明了法律法规授予了村委会在婚育管理方面的职能。基层人民政府对村委会的工作给予指导、支持和帮助，村委会协助基层人民政府开展工作。2．国家公法对私法的实际介入，为村委会承担土地管理职能提供了依据。

6.行政机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关是被告。二、村委会行使职权类型及权力来源村委会的权力来源基础首先来源于《宪法》和《村民委员会组织法》的明确规定，《婚姻法》、《土地管理法》及其实施条例等，也包含着村委会职权部分的部分内容。

4．委托某一组织作出具体行政行为的，委托的行政机关是被告。这里的协助，主要体现在征收公粮、税款、乡镇统筹等费用，审批宅基地，开具婚姻登记所需证明，国家计划生育政策的落实，宣传宪法、法律、法规和其他国家的政策并向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议等方面。

如在广东的土地管理实践中，土地所有权主要由各级村委会拥有，村委会可以自己的名义行使诉讼权利，组织参加征地前听证、出具相关证明等。三、村委会行政主体地位分析从村委会行使的不同权力可以看出，在行使自治权时，村委会是基层群众性自治组织，其与村民群众之间的纠纷，适用民事诉讼相关规定。

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